MSWiA odpowiada na interpelacje w/s ekwiwalentu za niewykorzystany urlop

Minister Wąsik informuje

http://sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=BUJAVL&view=null

Interpelacja nr 12495 do ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie nieprawidłowości przeliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dla funkcjonariuszy Policji zwolnionych w latach 2001-2018

Zgłaszający: Hanna Gill-Piątek Data wpływu: 12-10-2020

Szanowny Panie Ministrze! Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w art. 1 ust. 1 pkt 16, ustawodawca znowelizował art. 115a ustawy o Policji, który orzeczeniem TK sygn. akt 7/15 z 30 października 2018 r. został uznany za niekonstytucyjny. Art. 9 ustawy zawęża jednak stosowanie wyroku do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

W związku z tym zwracam się z pytaniem: Dlaczego funkcjonariuszy zwolnionych w latach 2001–2018 potraktowano niesprawiedliwie?

Z poważaniem Hanna Gill-Piątek Posłanka na Sejm RP

http://sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=BXVKCY

Odpowiedź na interpelację nr 12495 w sprawie nieprawidłowości przeliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dla funkcjonariuszy Policji zwolnionych w latach 2001-2018 Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Maciej Wąsik 

Warszawa, 02-02-2021 Szanowna Pani Marszałek, odpowiadając na interpelację numer 12495 Pani Poseł Hanny Gill-Piątek w sprawie nieprawidłowości przeliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dla funkcjonariuszy Policji zwolnionych w latach 2001-2018, uprzejmie informuję, że regulacje prawne stanowiące wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zostały określone w ustawie z dnia 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw^[1]. Cezurą czasową wskazaną w art. 9 tej ustawy jest 6 listopada 2018 r. Wynika to z faktu, że TK nie odroczył utraty mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji^[2] stwierdzając jego niezgodność – w zakresie, w jakim ustala on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia – z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Należy wyjaśnić, że ogłoszenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w organie (dzienniku) urzędowym wywołuje zasadniczo skutki w zakresie określenia momentu czasowego wejścia w życie danego orzeczenia. W związku z powyższym art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie utracił moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku TK, tj. 6 listopada 2018 r. (ex nunc)^[3]. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego ex nunc wyrok TK „wywiera skutki prawne od dnia ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP^[4], a więc na przyszłość. Oznacza to, że zasadniczo nie ma on mocy wstecznej, czyli nie odnosi się do kwestii obowiązywania tego przepisu w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego”^[5].

W konsekwencji brak jest podstaw do rozważania innej niż dzień ogłoszenia ww. wyroku, tj. 6 listopada 2018 r., daty utraty mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w zakwestionowanym zakresie.

Wskazywana w interpelacji regulacja art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw jest konsekwencją zasady wywierania przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego skutków prawnych od dnia jego ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, tj. na przyszłość, a tym samym braku co do zasady wstecznej mocy obowiązującej analizowanego orzeczenia, co wiąże się m.in. z zapewnieniem stabilności istniejących stosunków prawnych. Innymi słowy, orzeczenie przez TK w rozpatrywanym wyroku z dnia 30 października 2018 r. o niezgodności art. 115a ustawy o Policji we wskazanym w tym wyroku zakresie nie odnosi się do kwestii obowiązywania tego przepisu w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego (tj. 6 listopada 2018 r.) i nie jest jednoznaczne z likwidacją skutków prawnych, które w okresie swego obowiązywania wywołał ten przepis.

Z poważaniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z up. Maciej Wąsik Sekretarz Stanu

• ^[1] Dz. U. poz. 1610.
• ^[2] Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm. – archiwalny (aktualny w dniu ogłoszenia wyroku TK).
• ^[3] Na powyższe wprost wskazano także w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej – zob. Sejm RP IX kadencji, druk nr 432, s. 13.
• ^[4] Zgodnie z art. 190 Konstytucji RP
• ^[5] Postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r. w sprawie pod sygn. akt K 4/99.

1. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
2. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.
3. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.
4. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
5. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów.

Tytułem komentarza przedstawiamy fragment uzasadnienia z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 roku – III OSK 3087-21,  ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1336/19 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia […] listopada 2019 r., nr […] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, którym NSA oddalił skargę kasacyjną organu Policji.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 roku – III OSK 3087-21 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/72BFE39734

Cytat z uzasadnienia: „Przyjmuje się, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady „wzruszalności” aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Stanowisko pozostające w tym nurcie i wskazujące, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją, zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3037/19. Wyrok ten – podobnie jak niniejsza sprawa – dotyczy ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przy czym został wydany w sprawie bezczynności organu w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku podzielił pogląd wyrażony przez ten Sąd w wyroku z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, odnoszącym się do wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Analizując skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym podkreślić należy, iż problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją jest najtrudniejsza i budzi największe spory. Zasadniczo w tym zakresie były prezentowane przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie; od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, poprzez stanowisko umiarkowane dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego – sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło. W konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się następstwa tego stanu, to jednak oddziałują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie gdy niezgodność już istniała. Retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję RP w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją, a fortiori – sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wystąpienie prof. M. Safjana Prezesa Trybunału Konstytucyjnego wygłoszone w Komitecie Nauk Prawych PAN w dniu 6 stycznia 2003r. https://trybunal.gov.pl/informacja-publicznamedia/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2).

Rezultat przeprowadzonej wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował zatem walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność jest bowiem związana z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy zatem rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. /…/

Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie podziela stwierdzenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. /…/ Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13). /…/ Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W sytuacji zaniechania ustawodawczego pojawia się możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie aktu normatywnego przewidzianej w art. 417¹ § 4 Kodeksu cywilnego. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków „dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie”. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. /…/ Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.